Una tema adicional que varios autores han discutido

Una de las mayores transformaciones en América Latina es el
reconocimiento formal de los pueblos originarios en las Constituciones
nacionales. En poco más de veinte años, prácticamente todos los países de
América Latina adaptaron sus cartas magnas de diferentes modos a la existencia
de diversidad cultural y/o a sus pueblos originarios (Burguete, 2008; Yrigoyen,
2009). Aunque se trata de un hecho más bien formal y no social ni cultural, se
ha sostenido que estos cambios han dinamizado otros posteriores. Por lo mismo,
el reconocimiento legal/formal es solo un paso básico en el avance de los
derechos de los pueblos originarios. Estudiando los casos de Colombia y
Bolivia, Van Cott (2000) señala que aunque el contexto social de ambos países
es muy distinto (Colombia con un 2% de población indígena y Bolivia con 60%),
lo que es relevante es la coyuntura crítica de cada uno. En el caso de Colombia
se produjo una crisis política que abrió el camino para que desde los
movimientos sociales y políticos se demandara una asamblea constituyente que se
materializó en la nueva Constitución de 1991. En Bolivia, aunque también se
enfrentó una crisis de legitimidad constitucional, tal cambio político se dio
desde “arriba”, impulsado por la Presidencia, la cual incorporó una reforma
constitucional en 1994 que incluía el reconocimiento indígena. Crisis políticas
significativas, actores sociales movilizados y agentes en posiciones de poder
relevantes parecerían cristalizar diferentes trayectorias de reconocimiento.

Otros
estudios muestran que las crisis de gobernabilidad o la estructura de
oportunidades políticas han sido fundamentales para explicar políticas de
reconocimiento (Anaya, 2005; Villalba, s/f). Aquí la explicación principal es
la forma en que los actores sociales y políticos responden en contextos de
crisis de gobernabilidad. Luego de analizar cinco casos (Argentina, Brasil,
Colombia, Paraguay y Venezuela), Villalba concluye que la combinación más
destacada para apreciar un amplio nivel de reconocimiento se considera cuando
ocurre una revisión total de la Constitución, cuando dicho proceso se realiza
en un contexto de crisis de legitimidad, y cuando se produce una participación
efectiva de indígenas en asambleas constituyentes.

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A
ello se suma el establecimiento de alianzas en el proceso político de
reconocimiento. Anaya (2005), por ejemplo, estudia los casos de Oaxaca y
Chiapas en México argumentando que es vital comprender cómo se incide en la
toma de decisiones. Para este autor, el establecimiento de alianzas entre
grupos indígenas y actores claves del sistema político es parte esencial de la
explicación de este reconocimiento legal.

Un
tercer elemento es el relativo a la presión y características del movimiento
indígena, ya sea por su tipo de demanda (de “autodefensa” o “indígenas
campesinos”) o por el tipo de agenda que hayan desarrollado (demandas acotadas,
reconocimiento multicultural, o autonomía) (Yashar, 2005; Marti, 2010). La
literatura ha puesto de relieve la importancia de la presión social como
condición para el avance en derechos (Bengoa, 2000; Yashar, 2005), aunque
también se han identificado resultados mixtos (Bengoa & Caniguan, 2012).

Un
tema adicional que varios autores han discutido es la no neutralidad del
“reconocimiento”. En diversos casos se le ha concebido como una estrategia de
los actores que detentan el poder para frenar avances posteriores en materia de
autonomía. Esto es, se acepta el reconocimiento formal-legal de la
multiculturalidad para impedir demandas de mayor envergadura como “autonomía” y
“autogobierno”. Pero además, muchas políticas asociadas al reconocimiento
esconden mecanismos de implementación que lo entorpecen o lo hacen inoperable
(Van Cott, 2000; Hale, 2002; Bello, 2004; Burguete, 2008).

El
reconocimiento constitucional es un primer paso simbólico que eventualmente
generaría mayores niveles de concreción de derechos indígenas. En América
Latina se han experimentado tres oleadas distintivas: una primera de aceptación
de la “diversidad cultural”, una segunda de “multiculturalidad” y una tercera
de “plurinacionalidad” (Yrigoyen, 2009). Costa Rica, Uruguay, Chile, Honduras y
El Salvador son las excepciones que no han incorporado el reconocimiento de
pueblos originarios constitucionalmente, aunque algunos de ellos sí lo hacen en
normativas de menor rango.

Tal
como Van Cott lo anticipaba, un elemento esencial que explica el reconocimiento
legal es la aparición de una crisis política mayor, a lo cual se deberían
agregar las coyunturas transicionales. De hecho, en diez de los doce casos de
reconocimiento constitucional se observa un vínculo con la promulgación de
nuevas Constituciones luego de una transición o como producto de una crisis
política relevante. Siguiendo el argumento de Van Cott, los procesos de
redefinición constitucional produjeron coyunturas críticas que posibilitaron
que representantes de pueblos originarios o sus aliados políticos no indígenas
incidieran en el proceso político.

A
este ciclo político de reconocimiento constitucional se debe añadir la
suscripción a tratados internacionales para establecer una protección especial
de los pueblos originarios, de estos, el Convenio 169 de la oit de 1989 es el
más significativo. Este Convenio marcó un nuevo derrotero
internacional al reconocer la identidad de tales pueblos, aspecto que ningún
Estado o grupo social puede ya desconocer. Lo anterior implica tanto la
responsabilidad de desarrollar acciones para proteger sus derechos por parte de
los Estados, como el deber de estos de consultar a los pueblos cada vez que se
tomen medidas legislativas o programas que los afecten. Una vez suscrito el
Convenio 169, los Estados deben comprometerse a establecer procedimientos de buena
fe y a través de sus instituciones representativas, lo que implica que los
pueblos originarios participen efectivamente en la formulación, ejecución y
evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional.
Asimismo, al reconocer la existencia del derecho consuetudinario y de las
costumbres indígenas, se establece la necesidad de incorporar medidas para
asegurar el pluralismo legal. Y también se insta a los gobiernos a adoptar
medidas especiales para salvaguardar las personas, instituciones, bienes,
trabajo, culturas y el medioambiente de estos pueblos. 

En
América Latina, catorce países han ratificado el Convenio 169 y cuatro no lo
han hecho (Cuba, El Salvador, Panamá y Uruguay). Como podría esperarse, hay un
vínculo entre el reconocimiento constitucional y tal ratificación (Van Cott
2000). En ocho de los catorce países el Convenio 169 fue ratificado dentro de
los dos años que siguieron a la aprobación de una nueva Constitución. Como
anticipábamos, el caso de Chile se distingue por su lento avance. Observamos la
ausencia de una cláusula constitucional que reconozca a los pueblos
originarios, pese a que se ha discutido en el Congreso por 24 años y la
aprobación del Convenio 169 demoró diecisiete años. Desde el punto de vista de
la teoría de recursos de poder (Korpi, 1998), intuitivamente se explica esta
circunstancia. Como el balance de poder ha favorecido a las fuerzas
conservadoras de derecha desde el retorno de la democracia, y como aquellas han
sido las más renuentes a tal reconocimiento, es plausible esperar que este
cambio se haya concretado. Aunque tanto la población indígena (10%) como
el movimiento indígena que la sustenta son significativos, los avances
institucionales han sido lentos producto de este bloqueo.

Pese
a que la coalición de centro-izquierda (Concertación) que gobernó Chile entre
1990 y 2010 presentó varios proyectos de ley para materializar tal
reconocimiento, siempre se encontró con la oposición de la
derecha que, o tenía la mayoría de una de las Cámaras o mantenía un importante
poder de veto (el quórum para la aprobación de una reforma de esta naturaleza
era muy alto: dos tercios de ambas Cámaras). La resistencia es coherente con
una postura ideológica conservadora y nacionalista que valora la “unidad de la
nación” y con fuertes intereses económicos, dadas las iniciativas productivas
que afectan territorios indígenas. El debate adquiría así tanto una
dimensión ideológica como otra económica, y de ahí su importancia.